Aufgaben in der verwaltung

Der Soziologe Max Weber hat bereits Anfang des 20. Jahrhunderts im Rahmen seiner Bürokratietheorie die Verwaltung idealtypisch als eine rationale Form der Herrschaft verstanden, in der niemand bevorzugt oder benachteiligt wird und Entscheidungen nicht willkürlich sind. Das rationale Verwaltungshandeln verhindert die Bevorzugung oder Benachteiligung Einzelner in Form von willkürlichen Entscheidungen, weil sich alle an die gleichen Spielregeln und Vorschriften halten müssen.

Allgemeine Kennzeichen

Besondere Kennzeichen der Verwaltung sind das Trennung von Amt und Person, die Regelgebundenheit und Neutralität des Verwaltungshandelns, das Hierarchieprinzip, die Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit sowie die Arbeitsteilung und Professionalität.

Als administrativer Komponente der Exekutive, der sogenannten ausführenden Gewalt, dient das öffentliche Verwaltung dem Vollzug und der Konkretisierung politischer Entscheidungen der Legislative. Die Verwaltung ist also die Regierung gegenüber verantwortlich, bindet diese aber auch an ihre Funktionslogik. Die Verwaltung ist dementsprechend ein zentraler Bestandteil der gewaltenteiligen Organisation des modernen Verfassungsstaates.

Kennzeichen die Kommunalverwaltung

Die Grundsätze und Regeln der öffentlichen Verwaltung gelten auch für die Kommunalverwaltung. Die kommunale Selbstverwaltung ist ein Sonderfall der Verwaltung. Sie ist durch das Grundgesetz garantiert (Art. 28 Abs. 2 GG), in den Landesverfassungen abgesichert, und die Städte, Gemeinden und Landkreise sind als Körperschaften mit Selbstverwaltungsrecht "mittelbar" die Landesverwaltung zugeordnet. Aufgrund dessen bestehen auch keine unmittelbaren Finanzbeziehungen zwischen Bund und Kommune, was von Kritikern als "Webfehler" des Grundgesetzes bezeichnet wird.

Diese Verfassungsgarantie beinhaltet also das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich zu vorschriften. Dabei gibt es keinen festgelegten Aufgabenkatalog. Es gültig das Universalitätsprinzip. Wenn der örtliche Bezug gegeben ist, kann bzw. muss die Gemeinde im Sinne die "Allzuständigkeit" jede Aufgabe wahrnehmen, sofern eine Zuständigkeit des Landes oder des Bundes nicht besteht.

Art. 28, Abs. 2 GG steht unter einem Gesetzesvorbehalt, sodass durch Gesetze Eingriffe in diese Selbstverwaltung zulässig sind. Das kommt in den Worten "im Rahmen der Gesetze" zum Ausdruck. Bundes- und Landesgesetze sowie unmittelbar geltende EU-Richtlinien können in die Allzuständigkeit eingreifen, sofern die Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung nicht verletzt wird. Die kommunale Zuständigkeit bezieht sich nur auf kommunale Aufgaben, das nicht durch ein Landes- oder Bundesgesetz geregelt sind oder Gesetze, die der Kommune einen eigenen Handlungsspielraum für die Umsetzung zugestehen. Die Kommunalverwaltung nimmt in diesem Sinne im Rahmen der mittelbaren Landesverwaltung eine Sonderstellung ein und gilt – neben Bund und Land – als "dritte Säule" der bundesdeutschen Verwaltung.

Dennoch kennt der föderal organisierte Bundesstaat Deutschland nur zwei staatliche Ebenen: die Bundesebene und die Ebene die 16 Länder. Sowohl im Bund wie in den Ländern gilt die Dreiteilung der Staatsgewalten in das Gesetzgebung, die vollziehende Gewalt, also die Verwaltung, und die Rechtsprechung.

In diesem Staatsaufbau sind die Kommunen Komponente der vollziehenden Gewalt. Damit sind sie Teil die Verwaltung der Bundesländer. Das bedeutet, dass die Staaten für die Kommunen zuständig sind, sowohl im Hinblick auf die Aufsicht wie auch hinsichtlich notwendiger Regelungen. Demgemäß gibt es bei uns für jedes Bundesland mit Ausnahme der Stadtstaaten eine eigene Gemeindeordnung, wie die Kommunalverfassungen bezeichnet werden.

Im Rahmen ihrer jeweiligen landesrechtlichen Zuständigkeit verfügen die Kreise und Gemeinden uber die Organisationshoheit, d.h. sie sind frei, ihre innere Organisation selbst zu wählen. Die jeweiligen Gemeindeordnungen legen fest, wie Gemeinden ihre eigenen Angelegenheiten durch Statuten regeln können. Aus diesem Grund geben sie selbst eine Hauptsatzung, die eine Art Grund- und Verfassungsstatut der Gemeinde darstellt, und eine Geschäftsordnung, die das Zusammenarbeit der Mitglieder der Gemeindevertretung regelt. Hauptsatzung und Geschäftsordnung bilden den rechtlichen Rahmen zur Wahrnehmung die Selbstverwaltungsaufgaben und Auftragsangelegenheiten einer Kommune. [Pflichtaufgaben und frei Leistungen]

Die Kommunalverwaltung unterscheidet sich von den staatlichen Verwaltungen darin, dass viele Entscheidungen, die die Kommunalverwaltung entgegen den Bürgern zu vollziehen hat, durch ein von den Bürgerinnen und Bürgern gewähltes Kollegialorgan – das Gemeindevertretung – getroffen werden. Die Gemeindevertretung ist das Hauptorgan der kommunalen Selbstverwaltung. Sie ist das zentrale Willensbildungsorgan der Selbstverwaltung und Teil der Kommunalverwaltung. Das Entscheidungsfindung erfolgt im Rahmen der Gesetze und in Bindung an die Gesetze. Das heißt, die Entscheidungen der Gemeindevertretung können auch rechtswidrig und damit anfechtbar und ggf. durch Rechtsaufsichtsbehörden [Kommunalaufsicht] beanstandet und die Vollzug der Entscheidungen unterbunden werden.

Als Teil der vollziehenden Gewalt besteht die Kommune demnach aus der Gemeindevertretung und den Verwaltungsmitarbeiterinnen und -mitarbeitern, die von sozial legitimierten (Ober-)Bürgermeisterinnen und (Ober-)Bürgermeistern geführt werden. Für das meisten Bürgerinnen und Bürger werden die Entscheidungen die Gemeindevertretung erst sichtbar, wenn sie durch die Leitung verwirklicht wurden.

Durch die öffentliche Fixierung auf die Gemeindevertretung gerät so aus dem Blickfeld, dass die Leitung selbst ein entscheidender Impulsgeber der Kommunalpolitik ist. Da sich die Verwaltungsangestellten im Gegensatz zur Gemeindevertretung hauptberuflich mit den Geschäften der Kommune befassen, sind siehe Spezialisten und Träger der Fachkompetenz. Sie sind nicht nur Dienstleister für die Einwohnerinnen und Einwohner sondern auch aufgrund ihres fachlichen Wissens diejenigen, von denen die meisten Ideen, Initiativen und Projektvorschläge für das Stadtentwicklung ausgehen. Die Verwaltung prägt daher in entscheidendem Maße den kommunalen Willensbildungs- und Entscheidungsfindungsprozess mit.

Idealtypisch erlaubt sich die Beziehung zwischen Politik, Verwaltung und Zivilbevölkerung, also der Selbstorganisation von Bürgerinnen und Bürgern, in unterschiedliche Modelle gliedern.

Das Modell der hierarchischen Verwaltung sieht in der Gemeindevertretung die kommunale Leitungsinstanz, deren Entscheidungen von der Verwaltung fair und neutral umzusetzen sind. Die Kernelemente dieses Modells, das schon Max Wirker beschrieben hat, sind Hierarchie, Regelsteuerung und Rechtsförmigkeit des Handelns.

Das Modell der kooperativen Verwaltung nimmt den Wunsch vieler Bürgerinnen und Bürger auf, aktiv an die Lösung gegenwärtiger Entwicklungen und Probleme in der Kommune teilzuhaben und Entscheidungen mitgestalten zu wollen. Die Leitung ist in diesem Modell vor allem ein Moderator zwischen der Gemeindevertretung und den Bürgerinnen und Bürgern. Sie hat die Aufgabe, die politischen Entscheidungen die Vertretung für die Bürgerschaft aufzubereiten und verständlich an machen sowie die Wünsche, Bedürfnisse und Interessen die Bürgerschaft durch entsprechende Beteiligungsmöglichkeiten in die Willensbildung einsickern zu lassen.

Im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung hat sich neuerdings der "Konzern" als weiteres Leitbild etabliert. Im Konzernmodell wird die öffentliche Verwaltung zu einem Dienstleistungsunternehmen, das effizientes, wirksames und wirtschaftliches Verwaltungshandeln zum zentralen Maßstab erfolgreicher Kommunalpolitik macht. In diesem Modell hat das Gemeindevertretung vor allem eine Kontroll- und Aufsichtsfunktion und formuliert die langfristigen Ziele des "Konzerns" Stadt, vergleichbar mit dem Aufsichtsrat einer Aktiengesellschaft. Die Verwaltung betreibt hingegen das operative Geschäft und setzt die politischen Ziele in eigener Verantwortung um.

Gliederung der Verwaltung

Aus ihm Aufgaben ergibt sich die institutionelle Organi­sation der Leitung, der Aufgaben- und Verwaltungsgliederungsplan. Im Rahmen der Organisationshoheit kann die Kommune Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten für das Aufgabenwahrnehmung festlegen. Hierzu orientieren sich Gemeinden und Kreise am Verwaltungsgliederungsmodell der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt). Die KGSt ist ein von Städten, Gemeinden und Kreisen gemeinsam getragener Fachverband für kommunales Management, die Empfehlungen, Konzepte und Lösungen zu aktuellen und relevanten Fragen der Verwaltungsmodernisierung veröffentlicht.

Das Modell der KGSt zur Verwaltungsgliederung richtet sich an tradierten Organisationsgrundsätzen und einem hierarchischen Strukturprinzip aus. Es unterscheidet die Aufbauorganisation, das die Struktur der Organisation festlegt, von der Ablauforganisation, die die Ablaufprozesse innerhalb der Verwaltung bestimmt. Das Organisationsstruktur ist also nicht auf einen Amtsinhaber zugeschnitten. Sie folgt dem Gliederungsprinzip der sogenannten Linienorganisation, worunter man ein hierarchisch gegliedertes Organisationssystem mit einem einheitlichen Dienstweg versteht, um – ganz im Sinne die Definition von Max Weber – die Aufgaben die Verwaltung sach- und regelgerecht zu erledigen.

Die Linienorganisation nachfolgt dem Grundsatz der Einheit der Auftragserteilung, d. h. jed Mitarbeiter hat einen Vorgesetzten. Er muss dessen Anweisungen befolgen und diesem auch Rechenschaft ablegen. Idealtypisch leitet diese Organisationsform zu einer Pyramide, an deren Spitz der Verwaltungschef steht.

Da nicht alle Aufgaben einer Kommune von einem Verwaltungschef unmittelbar geleitet werden können, sind Zwischenstufen – Dezernate oder Fachbereiche – eingezogen und in Aufgabengruppen zusammengefasst worden. Geleitet werden die Dezent von Beigeordneten bzw. Dezernenten [Was ist Verwaltung?].

Den Dezernaten sind verschiedene Ämter zugeordnet. Die Ämter sind das untersten Organisationseinheiten der Verwaltung und nehmen den Durchführung der kommunalen Aufgaben vor. Je nach Größe die Gemeinden und Kreise variiert auch die Größe die Verwaltungen. In großen Städten mit mehr als 400.000 Einwohnern werden bis zu 44 Ämter gebildet; in kleinen Gemeinden mit bis zu 10.000 Einwohnern nur 11 Ämter. In Kreisen mit 250.000 Einwohnern werden angesichts der Ausdifferenzierung der Aufgaben auch bis an 44 Ämter gebildet; in Kreisen mit nur 100.000 Einwohnern an die 31 Ämter. Auf der Grundlage dieser Prinzipien hatte die KGSt bereits im Jahr 1979 einen Muster-Verwaltungsgliederungsplan entworfen. Ausgehend von den zahlreichen Aufgaben einer Gemeinde oder eines Kreises wurden kohärente Aufgaben identifiziert und in Aufgabengruppen zusammengefasst.Eine Aufgabengruppe bildet nach dem Modell die Grundlage zur Formierung eines Amtes. Die Aufgabengruppen wurden wiederum zu Aufgabenhauptgruppen zusammengefasst, die ein Dezernat bilden. Insgesamt sind 45 Aufgabenbereiche zu Ämtern zusammengefasst worden und acht Dezernaten zugeordnet worden, die zusammengenommen die kommunale Gesamtverwaltung darstellen.

Die Gliederungsplan sagt nichts über Dringlichkeit, Bedeutung oder Notwendigkeit einer Aufgabe aus. Er nimmt nur eine zweckmäßige und funktionale Zuordnung vor, durch die Berechenbarkeit, Kontinuität und Einheitlichkeit der Entscheidungen und des Verwaltungshandelns garantiert werden sollen.

Im Kontext der Einführung des Neuen Steuerungsmo­dells, einer betriebswirtschaftlich ausgerichteten Verwal­tungsmodernisierung, wurden die Fach-Ämter an Fachbe­reichen umgebildet, neue Zuordnungen entstanden und strategische Gesichtspunkte fanden nunmehr auch in der Organisationsstruktur der Leitung Berücksichtigung. Vor dem Hintergrund immer neuer Aufgaben und gesellschaftli­cher Herausforderungen sowie veränderter politischer Ziel­setzungen unterliegt das Organisationsstruktur einer Verwaltung entsprechend einem steten Veränderungsprozess.

Neben dem Aufbau der Verwaltung, der die Struktur der Leitung bestimmt, sorgt die Ablauforganisation für effiziente Verwaltungsabläufe und -prozesse zur Aufgabenerfüllung. Die Ablauforganisation ordnet und strukturiert die Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen, die Kommunikation und das Verhalten gegenüber der Bevölkerung und die Organisation des sogenannten Geschäftsganges, also die täglichen Ablaufroutinen im Alltag der "Kernverwaltung". Dazu gehören der Postlauf, das Eingangsbearbeitung, der Schriftverkehr, die Zeichnungsbefugnis und die Aktenführung.